■ 欧盟委员会工业政策部门增长总司

本章主要讨论欧盟战略性公共采购中的绿色公共采购（GPP）、对社会负责任的公共采购（SRPP）和公共采购创新（PPI)三个细分领域在国家层面的制度化水平。公共采购的制度化水平不同，意味着政策实施的形式和明确程度存在差异。

我们选取了10个国家作为研究对象，重点了解这些国家中上述三类公共采购的政策框架，并试图从中梳理总结出一定的趋势。在研究过程中，相关政策设立的层次、强制或自愿的性质以及政策目标的形式，是我们讨论和分析的核心要素。

研究战略性公共采购的制度化水平意义何在？

我们发现，在这10个国家内部，战略性公共采购的政策制度化水平各不相同。有些国家通过了行动计划，有些具备法律基础，有些仅作为没有列入明确政策框架的一次行动。

政策制度化水平对采购行为的实施和目标的实现具有重要影响，主要原因有三：第一，完整的政策框架意味着政府在该领域内做出承诺，通常有明确的施政目标；第二，正式的政策通常具备实现目标的具体方法和措施；第三，这样的政策框架有可能成为吸引利益相关者参与的重要基础。

战略性公共采购在实施过程中，如果具备以下三个元素中的任意一个，就可以视作具备制度化的政策支持。这些元素包括：拥有明确的行动计划或战略、在欧盟政府采购公共指令以外、对战略性公共采购的一些问题进行明确立法、有培训或类似的正式组织安排。

通过比较这10个国家的政策框架，我们得出以下几个关键结论。

结论一：绿色公共采购的制度化程度最高

绿色公共采购（GPP）是战略性公共采购最为成熟的一个领域，在这次研究涉及的10个国家中，绿色公共采购均通过战略、行动计划或立法建议中的一种或多种方式实行，并被普遍地视为一种强制性要求，能够获得更多相关政策支持。

绿色公共采购行动计划通常包含对绿色产品的描述、绿色环保的标准设定、绿色公共采购要实现的目标以及一套实现这些目标的措施。在一些国家，特别是法国和西班牙，国家层面的绿色公共采购行动计划并不是绿色公共采购的唯一政策措施。在西班牙，自治大区和城市都有自己独立的绿色公共采购政策。在法国，公共部门还要执行一个与绿色公共采购行动计划相当，被称为“典范城邦”的计划。

由于绿色公共采购的制度化水平较高，它通常被视为相对成熟的政策。在我们研究的10个国家中，有9个在2005年前后引入绿色公共采购行动计划。其中英国的表现最为抢眼——它在2003年就开始实行绿色公共采购，并提出名为“快速决胜”的绿色公共采购标准。研究表明，大多数国家对绿色公共采购十分重视并保持持续关注，不断对政策的具体措施进行讨论和修正。例如，拉托维亚在2009年引入绿色公共采购行动计划之后，在2015年对其进行一番改造升级。葡萄牙的情况较为特殊，它于2008年-2010年确立了绿色公共采购政策，此后并未推出新政策。事实上，新版葡萄牙绿色公共采购行动计划已经起草完毕，但从2013年起一直处于待通过状态。

从研究涉及的10个国家的情况看来，虽然绿色公共采购相对长期的政策方针趋近，但鉴于各国国情不同，在具体政策措施方面，不同国家存在较大差别。一些国家作为政策先行者，拓宽绿色公共采购的边界，设立明确的支持政策，取得显著成效。例如，在荷兰，绿色公共采购政策经历了重大变化，公共部门从专注于为众多门类的产品设立绿色公共采购标准，到形成一个绿色公共采购与循环采购（circular purchasing）、对社会负责任的公共采购、公共采购创新兼顾的全面、可持续的采购概念。在瑞典，一个新设立的机构负责为绿色公共采购在内的各类公共采购提供政策支持。

结论二：对社会负责任的公共采购制度化水平各不相同

对社会负责任的公共采购（SRPP）在研究涉及的10个国中差异较大。其中，6个国家已经设立了完整的实施措施。例如，在公共采购项目招标过程中引入社会价值准则、设立明确的目标、措施和政策结构。对社会负责任的公共采购在这10个国家的引入时间要晚于绿色公共采购，约在2010年之后的几年。

说到对社会负责任的公共采购的具体措施，研究涉及的10个国家并未形成明显趋势。在法国和波兰，对社会负责任的公共采购被列入了绿色公共采购行动计划中，同属于可持续公共采购概念。在英国，随着公共服务社会价值法案的颁布，对社会负责任的公共采购已经进入立法层面。公共服务社会价值法案的涵义要大于对社会负责任的公共采购，一方面，它促进了将社会价值方面内容引入公共采购，另一方面，该法案的内容又仅仅局限于公共服务方面。在西班牙，对社会负责任的公共采购呈现碎片化特征，在国家层面上，该内容在多个政策框架中都有所涉及，例如残障人士战略、企业社会责任和国家改革计划。但同时，也有很多法律和其他措施在地方层面得到应用。

值得注意的是，对社会负责任的公共采购经常获得第三方组织的支持，由第三方组织来定义社会责任的标准，并在如何负责任地进行采购等方面对公共部门提供指导。在斯洛伐克就是如此。在那里，一个名为“EPIC”的非政府组织为对社会负责任的公共采购准备投标文件。同样，在澳大利亚，对社会负责任的公共采购行动被命名为“SO:FAIR”，由一个名为“Südwin”的非政府组织设立准则并在采购过程中提供指导。

结论三：公共采购创新发展十分活跃

研究范围内，10个国家中有7个在某些程度上具备鼓励创新的公共采购创新（PPI）政策框架，也是仅次于绿色公共采购、制度化程度较好的战略性公共采购领域。与绿色公共采购相比，公共采购创新今年以来在很多国家得到了不同程度的制度化，例如，法国、澳大利亚、西班牙和波兰从2010年开始引入公共采购创新，而英国、瑞典、荷兰则在大约2000年或更早的时候，就开始在需求侧发力，将其视作促进创新的有力抓手，形成传统并持续施政。

在研究涉及的国家中，公共采购创新政策的实施方案并未体现出太多相似之处。澳大利亚设立了明确的支持公共采购创新的行动方案；法国和波兰将其纳入鼓励经济增长和充分竞争的政策中；西班牙将其列入国家创新战略；波兰设立了一个旨在提高对公共采购创新的认识和技巧的计划；荷兰在国会层面通过了一个支持公共采购创新的议案，设立一个特别行动计划，支持小型企业发展；英国的公共采购创新则是通过一个名为“小企业研究计划”而实现的。

国家层面的政策措施以外，波兰、瑞典、斯洛伐克、英国等国家均参与了公共采购创新相关的欧盟资助项目或类似的互助学习活动。欧盟层面的活动更加关注商业采购或创新采购能力建设。

结论四：绿色公共采购可以与对社会负责任的公共采购结合

很多国家将绿色公共采购和对社会负责任的公共采购结合，将其放在可持续公共采购的概念里。事实上，澳大利亚、法国、荷兰、瑞典、波兰五个国家都采用了这样的办法。在这些国家中，这两类战略性公共采购的相关准则在同一类政策框架指导下建立起来。

值得注意的是，对社会负责任的公共采购被澳大利亚写入“澳大利亚2010年行动计划”，但至今未被应用。英国则将绿色公共采购与对社会负责任的公共采购以另外一种方式结合，即在公共服务社会价值法案框架内，允许公共部门在购买服务时考虑社会价值。在英国，社会价值的定义很宽泛，包括社会、环境和经济利益。这样一来，英国不仅设定了行动准则，也为公共部门留下较大的空间，让他们在采购活动中对社会价值进行灵活定义。

来源：中国政府采购网 惠梦编译